Po „referendum” 2022 roku zmiany w prawie konstytucyjnym Białorusi, w tym dotyczące wprowadzenia do systemu najwyższych organów państwa nowego organu – Wszechbiałoruskiego Zgromadzenia Ludowego (WZL), doprowadziły również do aktualizacji ustawodawstwa wyborczego. Przyjęto:
- Ustawę Republiki Białorusi o Wszechbiałoruskim Zgromadzeniu Ludowym z dnia 7 lutego 2023 No. 238-Z[1];
- Ustawę o podstawach społeczeństwa obywatelskiego dnia 14 lutego 2023 r. No. 250-Z[2];
- Ustawę o zmianie Kodeksu wyborczego z 16 lutego 2023 r. No. 252-Z[3].
Najważniejsze zmiany dotyczą zapewnienia przeprowadzenia wyborów przedstawicieli WZL, a także udziału w wyborach przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego, wymagań stawianych kandydatom na Prezydenta Republiki Białorusi, deputowanym do parlamentu i lokalnych organów państwowych oraz samorządowych. Oprócz tego wprowadzono zmiany w regulacjach dotyczących: zasady jawności w przeprowadzeniu wyborów i referendum, obliczania terminów wyborów, wytyczania okręgów wyborczych, wskazywania uprawnień organów samorządów i miejscowych organów wykonawczych w organizacji wyborów, procedury tworzenia Centralnej Komisji Wyborczej i jej uprawnień, uprawnień okręgowych komisji wyborczych, funduszy wyborczych i itd. W niniejszym opracowaniu skupimy się na tych zmianach, które mogą mieć największy wpływ na politykę reżimu w najbliższych latach.
Wymogi dla kandydatów na prezydenta Białorusi i kandydatów do organów władzy przedstawicielskiej
Jedna z najważniejszych zmian została wprowadzona do Art. 80 Konstytucji Republiki Białorusi[4] w wyniku referendum 27 lutego 2022 roku i w konsekwencji do Art. 57 Kodeksu wyborczego[5]. Dotyczy ona wymogów dla kandydatów na Prezydenta Białorusi. Kandydatem na prezydenta może zostać osoba posiadająca obywatelstwo Białorusi od urodzenia, w wieku co najmniej 40 lat (było 35 lat), przebywająca na terytorium Białorusi nie krócej niż 20 lat bezpośrednio przed wyborami (było 10 lat), nie posiadająca obecnie i nieposiadająca wcześniej obywatelstwa innego państwa albo zezwolenia na pobyt lub innego dokumentu obcego państwa, który uprawnia do posiadania ulg i innych preferencji. Ta sama osoba może być prezydentem przez 2 kadencje.
W poprzedniej wersji Kodeksu wyborczego (wg stanu na 4 czerwca 2015 roku) w Art.60 ograniczeniem dla kandydatów na Prezydenta Republiki Białorusi oraz na deputowanych, był zakaz zajmowania stanowiska w organach państwowych i innych organizacjach państwowych w związku z wpisem do rejestru karnego[6]. Wprowadzone wymogi już na poziomie ustawodawstwa niewątpliwie mają pozbawić prawa uczestnictwa w wyborach prezydenckich przedstawicieli opozycji i środowisk demokratycznych, zmuszonych przez prześladowania ze strony reżimu do opuszczenia Białorusi. Dotyczy to także osób posiadających Kartę Polaka. Nowe regulacje obejmują również kandydatów na deputowanych do Izby Reprezentantów i deputowanych do lokalnych organów przedstawicielskich, delegowanych do WZL, ale z jednym wyjątkiem – zgodnie z Art.58 Kodeksu wyborczego, kandydatem na deputowanego do lokalnych organów władzy przedstawicielskiej (rad deputowanych) może zostać obywatel Federacji Rosyjskiej posiadający prawo stałego pobytu na terytorium Białorusi. Taki wyjątek podkreśla spolityzowanie przez reżim podejścia do wyborów i wskazuje na kierunek jeszcze większej integracji z Rosją (nie należy wkluczyć możliwości, że reżim zdecyduję się w przyszłości także na odpowiednią modyfikację wymogów dla kandydatów na prezydenta i kandydaci Kremla będą mogli oficjalnie uczestniczyć w wyborach prezydenckich).
Ograniczenie liczby kadencji prezydenckich przy jednoczesnym wprowadzeniu praktycznie dożywotniej możliwości uczestniczenia byłego prezydenta jako delegata w pracy WZL odzwierciadla intencje reżimu. Wyraźnie wskazują one na próbę budowy modelu państwa, przy którym A. Łukaszenka, nie będąc przywódcą państwa w rozumieniu Konstytucji, zachowuje funkcje (również formalnie), które dają mu możliwość kontrolować wyborów, wyznaczania osób na kluczowe stanowiska np. w sądach najwyższych, rządzie, itp.
Wszechbiałoruskie Zgromadzenie Ludowe i jego rola w procesie wyborczym
Tworzenie nowego organu państwa (część jego członków jest wybierana) i zaplanowanie jego roli w procesie wyborów prezydenckich wymagało wprowadzenia odpowiednich norm w ustawodawstwo wyborcze. Tak więc Kodeks wyborczy został rozszerzony przez dodanie nowego Rozdziału VI „Wybory delegatów Wszechbiałoruskiego Zgromadzenia Ludowego”, a także Artykułów 81-1, 81-2, 88-1, 88-2, 110-1, 110-2, które uregulowały rolę WZL w procesie uznania konstytucyjności i legitymizacji (легитимности) wyborów prezydenta, deputowanych do parlamentu, deputowanych do lokalnych organów władzy przedstawicielskiej. To jest najciekawsza zmiana dotyczącą WZL i wymaga ona szczególnej uwagi. I tak, zgodnie z Art. 81-1 Kodeksu wyborczego Prezydium Zgromadzenia jest podmiotem, który ma prawo nie później niż pięć dni od dnia opublikowania wyników wyborów prezydenta Republiki Białorusi zwrócić się do Sądu Konstytucyjnego Republiki Białorusi z wnioskiem o wydanie opinii o konstytucyjności wyborów prezydenta Republiki Białorusi. W takim przypadku objęcie urzędu (inauguracja) prezydenta Białorusi zostaje zawieszona na okres rozpatrzenia przez Sąd Konstytucyjny Republiki Białorusi takiego wniosku. W przypadku złożenia do Trybunału Konstytucyjnego Republiki Białorusi wniosku o wydanie opinii o konstytucyjności przeprowadzenia wyborów prezydenckich Prezydium Zgromadzenia jednocześnie informuje o tym Centralną Komisję Wyborczą.
Następnie Sąd Konstytucyjny Republiki Białorusi wydaje opinię o konstytucyjności przeprowadzenia wyborów prezydenta w 10-dniowym terminie od dnia złożenia takiego wniosku. Natomiast wniosek Sądu Konstytucyjnego Republiki Białorusi o niekonstytucyjności przeprowadzenia wyborów prezydenta Republiki Białorusi jest podstawą do uznania wyborów przez Centralną Komisję Wyborczą za nieważne i unieważnienia wcześniej podjętej decyzji w sprawie wyników wyborów prezydenta Republiki Białorusi. W takim przypadku ponowne wybory prezydenckie są przeprowadzane w sposób określony w Art. 81 Kodeksu wyborczego zatytułowanym „Powtórne wybory”. Decyzję o wyznaczeniu terminu powtórnych wyborów prezydenta Białorusi podejmuje Centralna Komisja Wyborcza nie później niż 10 dni od dnia wydania przez Sąd Konstytucyjny Republiki Białorusi opinii o niekonstytucyjności przeprowadzenia wyborów prezydenta Białorusi.
Jeżeli chodzi o zastosowanie w Kodeksie wyborczym terminu „konstytucyjność” (należy zaznaczyć brak jakiegokolwiek uzasadnienia konieczności udziału WZL w procesie weryfikacji konstytucyjności wyborów), to o ile sama kategoria nie budzi wątpliwości, to w przypadku wprowadzenia terminu „legitymizacji/legitymacji” bez dołączenia jakiejkolwiek definicji tego pojęcia, zastosowanie go wydaje się zabiegiem sztucznym – jakby ustawodawca usiłował wymyślić specjalistyczne i bardzo „poważne” uprawnienia dla nowego organu państwowego, którego istnienie z punktu widzenia funkcjonowania białoruskiego państwa nie ma żadnego istotnego sensu. Artykuły Kodeksu wyborczego oraz Ustawa o Wszechbiałoruskim Zgromadzeniu Ludowym, zawierają wykaz odpowiednich uprawnień organu, nie wyjaśniają jednak na czym polega legitymizowanie (lub nie) przez niego wyborów. Wprowadzenia tego terminu w stosunku do wyborów nie jest również typowe dla języka prawniczego stosowanego na Białorusi, bowiem najczęściej używanym wyrażeniem jest zwrot: „zgodny z ustawodawstwem”. Brak również jakichkolwiek szczegółów dotyczących kryteriów oceny tak zwanej legitymacji wyborów (nie wiadomo czy jest to zgodność z ustawodawstwem wyborczym, Konstytucją, szeroko pojętym ustawodawstwem). Oprócz tego, w teorii państwa i prawa terminu „legalizm” używa się najczęściej dla charakterystyki przywódcy albo władzy i oznacza, że władza powstała zgodnie z prawem/ustawodawstwem, albo przywódca ma potwierdzone prawem uprawnienia do realizacji swoich pełnomocnictw władczych.
Jeżeli chodzi o proces rozpatrzenia przez WZL kwestii legitymizmu (ważności) wyborów prezydenta, został on dość szczegółowo opisany w Art. 81-2 Kodeksu. Prezydium WZL lub co najmniej jedna trzecia pełnego składu Zgromadzenia, nie później niż 5 dni od dnia opublikowania wyników wyborów prezydenta Białorusi, ma prawo zwrócić się do Zgromadzenia z propozycją rozpatrzenia kwestii legitymacji dla wyboru prezydenta. W takim przypadku objęcie urzędu Prezydenta Republiki Białorusi zostaje zawieszone na okres rozpatrzenia przez Zgromadzenie takiej propozycji.
W przypadku złożenia przez WZL wniosku o rozpatrzenie kwestii legalności wyborów prezydenta, Prezydium Zgromadzenia jednocześnie informuje o tym Centralną Komisję Wyborczą. WZL rozważa kwestię legitymacji dla wyboru prezydenta w terminie dziesięciodniowym od dnia złożenia takiego wniosku. Decyzja Zgromadzenia o braku legitymacji dla wyboru prezydenta jest podstawą do uznania wyborów przez Centralną Komisję Wyborczą za nieważne i unieważnienia wcześniej podjętej decyzji o wynikach wyborów prezydenta Republiki Białorusi. W takim przypadku ponowne wybory prezydenta są ogłaszane i przeprowadzane w sposób określony w art. 81 Kodeksu. Decyzja o wyznaczeniu powtórnych wyborów prezydenckich jest podejmowana przez CKW nie później niż 10 dni od dnia podjęcia przez Zgromadzenie decyzji o nielegitymizowaniu wyboru prezydenta. Można więc wnioskować, że wprowadzenie funkcji Zgromadzenia, mającej bezpośredni wpływ na uznanie wyników wyborów prezydenta, bez wyjaśnienia w jasny i klarowny sposób pojęcia oraz kryteriów legitymizacji wyborów przez ten organ, tworzy dla reżimu możliwość nadużywania tej funkcji w przypadku, kiedy wyniki wyborów nie są zadowalające czy oczekiwane.
Uczestnictwo przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego w wyborach
W lutym 2023 roku uchwalona została Ustawa o podstawach społeczeństwa obywatelskiego No.250-Z, która wprowadziła:
- definicje społeczeństwa obywatelskiego w Białorusi;
- cele, podstawowe zadania i zasady interakcji organów państwa oraz społeczeństwa obywatelskiego.
Już utworzenie tego dokumentu prawnego wskazuje na ingerencje państwa w sprawy społeczeństwa obywatelskiego, które w swojej istocie jest od państwa niezależne i ma własne cele. W tym przypadku to państwo używa haseł o pomocy społeczeństwu obywatelskiemu, zasadach jawności, balansu interesów jednostki, społeczeństwa i państwa, równości obywateli i zakazie dyskryminacji, itp. W ten sposób określa zadania współpracy państwa i społeczeństwa obywatelskiego w celu zapewnienia jedności obywatelskiej (ludowej), organizacji konstruktywnego współdziałania organów państwowych i społeczeństwa obywatelskiego. Tak przedstawiona ,,współpraca” oficjalnie ma na celu:
- wzmocnienie zaufania do instytucji władzy państwowej,
- uwzględnianie opinii publicznej i uzasadnionych interesów obywateli w realizacji polityki publicznej,
- zwiększenie świadomości obywatelskiej, kultury politycznej i odpowiedzialności społecznej obywateli,
- umacnianie wspólnoty narodu białoruskiego,
- wychowywanie w szacunku dla wszystkich narodowości, religii i kultur.
Oczywiście, wszystko to tylko puste hasła, polityka ostatnich lat pokazuje bowiem, jak organy państwowe ustosunkowują się do różnych narodowości, religii, posiadaczy kart pobytu innych państw, Karty Polaka czy kościoła katolickiego.
Za jedną ze szczególnych forma współdziałania państwa i podmiotów społeczeństwa obywatelskiego wskazana wyżej ustawa uznaje wybór delegatów WZL, a szczegóły tych wyborów znajdziemy w Kodeksie wyborczym, w dodanej w 2023 roku części 19-2. Delegaci Zgromadzenia, będący przedstawicielami organizacji społeczeństwa obywatelskiego są wybierani przez najwyższe organy podmiotów społeczeństwa obywatelskiego spośród członków tych podmiotów (organizacji wchodzących w skład podmiotu społeczeństwa obywatelskiego). Wymogi stawiane kandydatom pochodzącym ze środowisk społeczeństwa obywatelskiego natychmiast skreślają jednak wszystkie zasady współpracy państwa i owego społeczeństwa, ponieważ kandydatami na delegatów nie mogą obywatele posiadający obywatelstwo (obywatelstwo) innego państwa i (lub) dokumenty państw obcych przyznające prawa do świadczeń i korzyści w związku z poglądami politycznymi, religijnymi lub narodowością. Kodeks wyborczy określa także, jakie organy podmiotów społeczeństwa obywatelskiego i w jaki sposób, mają wybierać delegatów.
Zmiany dotyczące referendum
Kolejna nowość w Kodeksie wyborczym dotyczy kwestii przeprowadzenia referendum. Art. 117 Kodeksu został zmieniony przez dodanie nowych uprawnień prezydenta:
- Przed ogłoszeniem referendum republikańskiego kwestia głosowana w drodze referendum, na wniosek Prezydenta Białorusi, podlega weryfikacji przez Sąd Konstytucyjny pod kątem zgodności z Konstytucją Białorusi;
- Sprawa konstytucyjności wskazanej kwestii jest rozpatrywana i rozstrzygana w dziesięciodniowym terminie od dnia wniesienia takiego wniosku do Sądu Konstytucyjnego;
- W przypadku wydania przez Sąd Konstytucyjny opinii o konstytucyjności kwestii zgłoszonej do referendum republikańskiego, prezydent ogłasza referendum republikańskie;
- Wniosek Sądu Konstytucyjnego o niekonstytucyjności kwestii wniesionej do referendum republikańskiego pociąga za sobą niedopuszczalność wyznaczenia referendum w tej sprawie.
Również w tym przypadku na poziomie ustawodawstwa wprowadzone są kolejne możliwości do nadużywania przez prezydenta swojego prawa, ponieważ „kieszonkowy” Sąd Konstytucyjny – jeśli problem ten nie odpowiada interesom reżimu – przy zachowaniu procedury pozornie zgodnej z prawem będzie mógł uznać za niekonstytucyjną kwestię poddawaną głosowaniu w drodze referendum. Oczywiście, w warunkach prawdziwego państwa demokratycznego ta norma jest słuszna, ale biorąc pod uwagę realną sytuację w systemie prawnym i polityce Białorusi, można stwierdzić, że taka zmiana niewątpliwie może być wykorzystywana w interesie władz.
Wnioski
Nowelizacja ustawodawstwa wyborczego Białorusi, której dokonano po referendum 2022 roku, oprócz niezbędnych zmian proceduralnych cechuje się dążeniem do dalszego umocnienia pozycji reżimu, przy pozornym zachowaniu demokratycznych form i tendencji (uczestniczenie społeczeństwa obywatelskiego w wyborach, nowe funkcje kontrolne WZL jako wyższego organu władzy przedstawicielskiej, itd.). Podobnie ocenić należy powrót do poprzednich demokratycznych regulacji, dotyczących np. ograniczenia kadencji prezydenta.
Polityka reżimu ukierunkowana na zbliżenie z Rosją i oddalenie od innych, przede wszystkim sąsiadujących z Białorusią państw, znalazła odzwierciedlenie np. w wymogach dotyczących kandydatów na prezydenta i przedstawicieli organów wyborczych, dyskryminujących nie tylko przeciwników reżimu, zmuszonych opuścić Białoruś, ale i obywateli Białorusi mieszkających (niekoniecznie na stałe) za granicą albo identyfikujących się jako przedstawicieli innych niż Białorusini lub Rosjanie narodów. Dodatkowo wprowadzenie nowych rozwiązań tworzy możliwości utrzymywania dla dalszej kontroli reżimu nad życiem politycznym i społecznym.
W jaki sposób omówione wyżej modyfikacje mogą w obecnej sytuacji politycznej wpłynąć na kampanię wyborczą przed zbliżającymi się „wyborami parlamentarnymi”? Przede wszystkim istnieje możliwość wykorzystania przedstawionych zmian przez obecny reżim i jego kandydatów jako elementu propagandy. Reformy w obszarze ustawodawstwa konstytucyjnego i wyborczego mogą być interpretowane jako inicjatywy władzy dążącej do demokratycznych przeobrażeń, opiekującej się społeczeństwem obywatelskim oraz wykazującej troskę o dobro każdego obywatela. Szczególną uwagę zwrócić należy więc właśnie na istotne kwestie promowane w przekazie propagandowym: postulaty zaangażowania społeczeństwa obywatelskiego w sprawy państwowe, implementację polityki z uwzględnieniem priorytetów narodowych, budowanie zaufania do instytucji władzy publicznej, patriotyczne wychowanie obywateli oparte na tradycjach kulturowych i duchowych oraz pielęgnowanie prawdy historycznej i pamięci narodu białoruskiego. Warto jednak zauważyć, że narracje te są populistyczne, jednostronne i sprzyjają wyłącznie reżimowi, zwłaszcza w kontekście panującego terroru państwowego, braku szacunku do historii Białorusi oraz poszukiwania wrogów wśród obywateli o odmiennym pochodzeniu narodowym.
Natomiast wyłączenie określonych grup obywateli Białorusi z możliwości uczestnictwa w wyborach parlamentarnych i zgromadzeniach legislacyjnych jest narzędziem mającym na celu legitymizację działań reżimu oraz przekonanie obywateli, że zawarte w nowych przepisach ograniczenia są uzasadnione.
Ważny jest też aspekt techniczny – dodanie Internetu do dostępnych źródeł informacji dotyczących wyborów, zarówno oficjalnych, jak i nieoficjalnych, umożliwia władzom państwa bardziej aktywne korzystanie z tego medium do rozpowszechniania oficjalnych komunikatów oraz informacji dotyczących kandydatów. Jednocześnie jednak wprowadzono zakaz publikacji wyników badań opinii publicznej związanych z wyborami w ciągu ostatnich pięciu dni przed głosowaniem, co wskazuje na zastosowanie kolejnego narzędzia, które może być wykorzystane przez reżim w celu kontrolowania informacji dostarczanej przez niezależne źródła.
Autorka analizy: Agnieszka Zając
[1]Закон Республики Беларусь О Всебелорусском народном собрании 7 февраля 2023 г. № 248-З. Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 09.02.2023, 2/2968.
[2]Закон Республики Беларусь Об основах гражданского общества 14 февраля 2023 г. № 250-З. Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 18.02.2023, 2/2970.
[3]Закон Республики Беларусь Об изменении Избирательного кодекса Республики Беларусь 16 февраля 2023 г. № 252-З. Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 21.02.2023, 2/2972.
[4]Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996 г., 17 октября 2004 г. и 27 февраля 2022 г.,
https://pravo.by/pravovaya-informatsiya/normativnye-dokumenty/konstitutsiya-respubliki-belarus/ – Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, (dostęp: 10.02.2024).
[5]Избирательный кодекс Республики Беларусь 11 февраля 2000 г. № 370- З (c изменениями и дополнениями), https://pravo.by/document/?guid=3871&p0=hk0000370 – Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, (dostęp: 10.02.2024).
[6] Избирательный кодекс Республики Беларусь 11 февраля 2000 г. № 370- З (ред. от 04.06.2015), Кодекс Республики Беларусь № 370-З (Кодекс Республики Беларусь от 11 февраля 2000 г. №370-З «Избирательный кодекс Республики Беларусь.») (etalonline.by), (dostęp: 10.02.2024).
